ВІТАЛІЙ БЕЗГІН
Повноцінний запуск децентралізації в Україні потребує змін до Конституції. Та щойно було зареєстровано президентський проєкт – ці зміни блискавично обросли здогадками та міфами, які розповсюджують ласі на політичні дивіденди опоненти.
Головною "страшилкою" є те, що Верховна Рада зможе змінювати територію областей, або ж перелік населених пунктів що до них входять. Але, на жаль, ніхто не замислюється, що такі зміни парламенту доступні й нині, і для цього потрібно всього 226 голосів. Та, як бачите, більшості цього точно не треба (бо ж скористалися б такою можливістю вже давно).
Натомість нам потрібен повноцінний і грамотний запуск реформи, щоб люди навіть у найменших селах відчули реальні зміни.
Тому, аби розвіяти хмари сумнівів і страху над цілком адекватними змінами до Конституції, пропоную розвінчати головні міфи, створені тими, хто зловживає політичними заявами.
З 2014 року в Україні триває реформа децентралізації. Без жодного перебільшення – одна з ключових в країні. Оскільки від неї залежатиме нова мапа адміністративно-територіального устрою, формат відносин між громадами та центром, якість та кількість надання послуг, які чи не щодня отримують українці.
Не дарма над децентралізацією активно працювали як попередні уряди, так і чинна влада на всіх рівнях. І як результат – понад 11,7 млн громадян вже об'єднались у 1029 ОТГ по всій Україні. А в цей же час Міністерство та профільний комітет ВР в режимі нон-стоп проводять публічні консультації щодо перспектив планів областей та законодавчих ініціатив, які мають завершити поточний етап реформи в 2020-му максимально ефективно.
Зміни до Конституції це єдиний шлях?
Успішне завершення децентралізації потребує змін до Конституції. Багато хто сперечається з цією думкою. Та щоб утвердити верховенство права, без змін до Конституції, будемо відвертими, не обійтися.
По-перше, чинне законодавство не оперує таким поняттям як "громада", тому функції адміністративно-територіальних одиниць базового рівня нині виконують географічні утворення – міста, селища та села.
По-друге, виконавчу владу на обласному і районному рівнях й досі здійснюють місцеві держадміністрації. Це обмежує незалежність рад та змішує функції держави і місцевого самоврядування.
Погодьтеся, ці два аргументи вже вказують на необхідність змін основного Закону.
У той же час цілком очевидною є можливість "обходу" в нашій країні навіть найчіткіших законів. Тому ми маємо "план Б" (як завершити реформу на випадок, якщо під час голосування за конституційні зміни, політична доцільність у парламентській залі візьме гору над державницьким мисленням).
Більше того, саме такий план підтримують деякі провідні експерти. А його реалізацію паралельно з "планом А" ми вже розпочали.
Та, як би там не було, політики нової генерації, на моє переконання, мають сфокусуватись саме на інституційних підходах.
Основні міфи щодо проєкту змін до Конституції
Над текстом проєкту №2598, що зареєстрував президент Володимир Зеленський, працювали більше 4 місяців найкращі конституціоналісти країни. Концепція змін була презентована громадськості за 2 місяці до його реєстрації.
Однак, цей факт не зупинив вічних критиків, які в пошуках політичних балів готові "завалити" будь-яку, навіть настільки важливу для України, ініціативу.
Тому пропоную проаналізувати декілька найпоширеніших міфів про вже доопрацьовану редакцію законопроєкту.
1) Кажуть, що префект "вб'є" місцеве самоврядування, а сама концепція є моделлю централізації та обмежень.
Це, як мінімум, виглядає дивно, враховуючи, що новий підхід передбачає створення у місцевих рад власних виконавчих органів замість РДА та ОДА, що представляють державну владу.
Префект у свою чергу в жодному разі одноосібно не вирішує питання законності дій органів місцевого самоврядування. Він звертається від імені держави в суд, де, посилаючись на закони, аргументує свою позицію, а суд вже приймає остаточне рішення.
2) Особливий статус для окупованих територій? Однозначно ні.
Україна є унітарною державою, і це засадниче положення Конституції. Жодної згадки про особливості Донецької, Луганської областей чи їхніх територій немає, на відміну від проєкту змін до Конституції 2015 року.
Натомість пропонується норма, яка каже, що виключно законом як актом вищої юридичної сили визначається статус громади, округи, області, Автономної Республіки Крим, міста Київ та Севастополь.
Фактично, ця норма каже, що Рада має ухвалити окремі закони, а саме:
- загальний: про засади адміністративно-територіального устрою, яким відповісти на питання, що таке "громада", "округ" і "область" (всі чекають його ще з моменту незалежності, бо в досі діє Указ Президії ВР УРСР №1654-X);
- особливі: про міста Київ та Севастополь.
Це структурує систему законодавства та унеможливить будь-які прояви сепаратизму, адже місцева влада просто не зможе маніпулювати.
Отже, підґрунтя для закону про особливий статус Донбасу чи навіть потенційного інструменту для його впровадження у пропозиціях президента немає.
3) Виключення переліку областей із Основного Закону веде до федералізації держави. Ця теза шокує своєю маніпулятивністю, адже навпаки, цей перелік у Конституції свідчить про потенційну "суб'єктність" областей, їхній особливий статус, тому це властиво саме федераціям, а для унітарних держав – це недопустимо, це спадок радянського минулого, який треба прибирати.
Відверто кажучи, змінювати територію області, її розташування, перелік населених пунктів Верховна Рада може і при чинній редакції Конституції. Двома голосуваннями по 226. Наявність переліку захищає лише назву області. Але чи треба суспільству такий захист, якщо назва, наприклад, містить згадку одного з організаторів Голодомору? Питання риторичне.
Наступні кроки
Сподіваюсь, що на цьому тижні парламент відправить президентський законопроєкт №2598 до Конституційного Суду, який перевірить його на відповідність Основному Закону.
Якщо КСУ дасть "зелене світло", далі буде два голосування: у 226 та 300 голосів.
Я вірю, що децентралізація зможе об'єднати Верховну Раду, а народні депутати мобілізуються, адже майбутнє найуспішнішої української реформи буде саме в наших руках.
Після цього, триватиме робота над низкою законопроєктів, спрямованих на нормативне забезпечення реформи, таких як нова редакція закону про місцеве самоврядування, закон про префекта, закон про службу в органах місцевого самоврядування.
І ця робота буде вестись у максимально відкритий спосіб. Але про це – трошечки пізніше.
Віталій Безгін, спеціально для УП